董登新:近五年中国养老金制度十大改革

时间:2018-12-07 22:40 来源:未知

  作者:武汉科技大学金融证券研究所所长 董登新教授   

  2013年11月,十八届三中全会通过并发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,其中,有关社会保障制度改革的若干重大决定及战略部署共有10多项,具体包括:(1)坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度;(2)实现基础养老金全国统筹;(3)推进机关事业单位养老保险制度改革;(3)整合城乡居民基本养老保险制度;(4)扩大参保缴费覆盖面,适时适当降低社会保险费率;(5)研究制定渐进式延迟退休年龄政策;(6)推进城乡最低生活保障制度统筹发展;(7)加快健全社会保障管理体制和经办服务体系;(8)建立公开规范的住房公积金制度;(9)加强社会保险基金投资管理和监督,推进基金市场化、多元化投资运营;(10)制定实施免税、延期征税等优惠政策,加快发展企业年金、职业年金、商业保险,构建多层次社会保障体系;(11)积极应对人口老龄化,加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。

  近五年来,围绕十八届三中全会的决定和部署,我国养老金制度悄无声息地进行了一系列重大改革,其中下列十大改革影响最深远、作用最关键。

  (一)坚持统账结合的基本养老保险制度

  1993年11月14日,十四届三中全会通过并发布《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,该决定首次明确了“统账结合”的制度安排:城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担,实行社会统筹和个人帐户相结合。

  随着1997年企业职工基本养老保险制度在全国范围统一推广,“视同缴费”的转制成本却未能得到及时足额补偿,社会统筹帐户不足以支付当期给付,本该封闭积累在个人账户的基金在当期被迫“挪用”,出现了基本养老保险个人账户“空账”运行的现象,这使得统帐结合的部分积累制设计初衷未能实现。

  为了“做实”个人帐户,2000年国务院在《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》中明确要求,社会统筹基金与个人账户基金实行分别管理,社会统筹基金不能占用个人账户基金,并选择辽宁省在全省范围内进行完善城镇社会保障体系试点。在总结经验的基础上,2004年试点又向吉林省和黑龙江省推开。

  2005年12月,国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》,该决定7次提及“做实”个人帐户的问题,并提出:为与做实个人账户相衔接,从2006年1月1日起,个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%,全部由个人缴费形成,单位缴费不再划入个人账户。

  经国务院批准,天津、上海、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆等8个省区市又被列为2006年做实个人账户的扩大试点地区,从2006年1月1日开始启动做实个人账户工作。然而,截止2008年底虽共有13个省市进行了做实个人账户的试点,但自2008年之后,再没有任何一个省份愿意加入到做实个人账户的行列中来。与最早做实个人账户的辽宁一样,由于统筹账户缴费积累不足以发放当期养老金,试点省份仍然“借支”个人账户的做法已不是秘密,这使得做实个人账户的计划已全面落空。

  为此,理论界出现了两派主张:一是主张废除个人账户,实现统帐合一的现收现付制;二是主张将个人帐户做成“名义帐户”,继续坚持统帐结合的部分积累制。

  很显然,十八届三中全会提出坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度,这意味着无法做实的个人账户,极有可能走向“名义帐户”,但仍坚持统帐结合。

  (二)整合新农保及城居保,统一城乡居民基本养老保险

  2009年9月,国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,开始试点“新农保”,原本计划2020年底前完成制度全覆盖,结果2012年底就完成了全国农村全覆盖的计划。于是,2011年6月,国务院发布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》,并直接移植了“新农保”的做法在城市居民中试点,建立了城镇居民社会养老保险制度,并要求在2012年底前实现制度全覆盖,结果也是如此。也就是说,在2012年底,新农保与城居保同步实现了制度全覆盖,这是新中国成立以来城镇照搬农村的第一个社保制度。

  2014年2月,国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》,要求“十二五”末,在全国基本实现新农保和城居保制度合并实施,并与职工基本养老保险制度相衔接。2020年前,全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度,与社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套,充分发挥家庭养老等传统保障方式的积极作用,更好保障参保城乡居民的老年基本生活。

  将城乡居民放在同一个基本养老保险制度中,这既是追求制度公平与统一,同时也是为将来实现基本养老保险全国统筹打下坚实的制度基础。

  (三)养老金并轨,机关事业单位并入职工基本养老保险

  众所周知,我国机关事业单位职工一直享受着传统计划经济体制下“非缴费型”退休制度的福利待遇,其给付水平远高于职工基本养老保险,这一做法饱受民众质疑及诟病,要求改革的呼声很高。

  2015年1月,国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,并决定自2014年10月1日起,将机关事业单位职工纳入职工基本养老保险体系,这一改革将机关事业单位职工与企业职工纳入同一个制度,即“职工基本养老保险”制度。老百姓(行情603883,诊股)将这一改革形象地称为“养老金并轨”, 这是制度的统一,更是制度的公平,同时它也彰显了改革者的智慧和勇气,这一次改革事先没有公开讨论,也没有征集全社会意见,毫不夸张地讲,这一制度的“横空出世”,赢得了全体人民最热烈的掌声和支持,几乎没有任何阻力和障碍。

  经过此次的“养老金并轨”,我国基本养老保险制度已统一、简化为两大体系:一是城镇职工基本养老保险,其覆盖对象包括机关、事业单位、企业职工及部分灵活就业人员;二是城乡居民基本养老保险,其覆盖对象是“未参加城镇职工基本养老保险、16岁以上、且未在校的所有劳工”。这两大制度的无缝对接,标志着我国基本养老保险实现了真正意义上的制度全覆盖。

  (四)机关事业单位开始建立职业年金计划

  根据养老金并轨的统一安排,机关事业单位在参加基本养老保险的基础上,应当为其工作人员建立职业年金。单位按本单位工资总额的8%缴费,个人按本人缴费工资的4%缴费。工作人员退休后,按月领取职业年金待遇。

  实际上,职业年金制度安排是强制性的,它要求全员覆盖机关事业单位职工。不过,就目前推行情况来看,职业年金很可能仅覆盖“编制”内的职工,而对于编制外的合同工人,他们可能无法享受职业年金的同等待遇。

  从第一、二支柱养老金架构来看,企业职工拥有“职工基本养老保险+自愿的企业年金”,而机关事业单位职工则拥有“职工基本养老保险+强制的职业年金”。由此可见,两大人群在养老金制度安排架构上是平等的,但在第二支柱养老金的自愿与强制设置上,却存在差别:前者是自愿的,参与率低、覆盖面窄;后者是强制的,全员参与、全员覆盖。因此,机关事业单位职工与企业职工虽纳入了同一个基本养老保险制度,并且二者在制度上同样享有第二支柱养老金的权利,但由于强制性与自愿性的差别,最终导致二者的实际待遇仍是存在差别的。为此,我们建议将住房公积金、企业年金、职业年金“三金合一”、全员覆盖、强制推行,这样既简化制度,又降低企业负担,更重要的是,这有利于全员覆盖且制度公平。

  (五)社保降费:既为企业减负,又能优化制度

  我国社保(五险三金)名义费率过高,这是不争的事实。当然,名义费率并不等于实际负担,因为过高的名义费率导致了许多逃缴、漏缴或不缴现象的发生,这不利于制度的有效性和可持续性,因此,社保降费首先是源于制度内部的改革诉求,同时也是实实在在为企业降费减负。

  从2015年开始,国务院率先从失业保险、工伤保险、生育保险三个“小险种”启动社保降费改革,这是自1990年代我国开始建立现代社会保险制度以来第一次尝试社保降费。经过2015年以来多轮社保降费,目前失业保险总费率已从3%降至1%,工伤保险平均费率已从1%降至0.75%,生育保险平均费率则从1%降至0.5%。很显然,这三个小险种的合计总费率已从5%降至3%以内,再无降费空间可言。此外,基本医疗保险日益增长的刚性支付,它几乎没有什么降费空间。

  除此之外,企业年金雇主费率从8.33%降至8%以内,雇员费率则从8.33%降至4%以内,这与新设立的职业年金制度基本一致;与此同时,广东省已将住房公积金雇主、雇员双边缴费上限各自20%降为住建部统一规定的12%。

  然而,真正具有最大可降费空间的职工基本养老保险,其间却仅降费1个百分点,即将单位缴费比例从20%降至19%,个人缴费仍维持在8%。在五险三金中,这一缴费仍是企业最为沉重的负担。

  2018年9月6日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议。会议强调,在社保征收机构改革到位前,各地要一律保持现有征收政策不变,同时抓紧研究适当降低社保费率,确保总体不增加企业负担,以激发市场活力,引导社会预期向好。

  这里所讲的“抓紧研究适当降低社保费率”,目标所指已经十分明确,三个小险种以及医保,已无降费空间,接下来社保进一步降费的唯一目标,就只剩下雇主缴费率畸高的职工基本养老保险,而且其降费总幅度可能具有较大的想像空间,也许最大累计降幅可达8个百分点,这样就可以最终统一全国职工基本养老保险缴费标准:单位缴费12%,个人缴费8%。这与全国灵活就业人员缴费率20%正好一致。

  (六)基本养老保险基金“入市”打开制度闸门

  一直以来,我国企业职工基本养老保险基金只能存入银行,或是购买国债,其收益率相对较低,无法抵御通货膨胀,很难保值增值,无法适应养老金的长期积累的需要。为此,2015年8月17日。国务院发布《基本养老保险基金投资管理办法》,允许城镇职工基本养老保险基金及城乡居民基本养老保险基金通过委托运营的方式“入市”投资,首次打破了基本养老保险基金单一投资国债的传统制度安排。

  基本养老保险基金“入市”的决策依据,主要来自两个方面的数据支持:一是全国社会保障基金自2000年成立以来,通过委托投资赢得了不错的投资绩效,平均年化收益率超过8%;二是全国企业年金自2007年以来的平均年化收益率也超过了7%。二者“入市”的投资收益率远高于银行存款及国债收益率,更能有效抵御通货膨胀,实现保值增值。

  人社部数据显示,截至2018年9月底,职工基本养老保险基金委托投资合同总金额为7150亿元,其中4166.5亿元资金已到账并开始投资。这相对于2017年底我国职工基本养老保险基金突破4万亿元的规模,到账金额约占10%的比例,这一比例显然是偏低的。这一方面表明基金归集有难度且需要时间,另一方面也表明地区之间基金收支极不均衡,大部分统筹地区基金结余并不多。此外,各地城乡居民基本养老保险基金也正在加速筹划委托投资相关准备工作。

  不过,可以预料,实现基本养老保险全国统筹后,基金结余的绝大部分都可以直接入市投资,这就是全国统筹后的集合优势和规模效应。

  (七)划转国有资本充实社保基金

  划转国有资产充实社保基金,也是弥补或偿还基本养老保险“视同缴费”的转制成本及历史欠账的最有效办法。2001年,辽宁试点做实个人账户,与此同时,划拨国有资产充实社保基金的试点工作也同步展开。2001年6月12日,国务院发布《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》,这是第一轮国有股“减持”充实社保基金的改革。办法规定,国有股减持主要采取国有股存量发行的方式。凡国家拥有股份的股份有限公司(包括境外上市的公司)向公共投资者首次发行和增发股票时,均应按融资额的10%出售国有股。国有股存量出售收入全部上缴全国社会保障基金。但遗憾的是,因为股市暴跌的原因,4个月后国务院很快又叫停这一改革,但境外上市公司仍执行国有股减持充实社保基金的这一既定制度安排。

  2009年6月19日,财政部、国资委、证监会、社保基金会四部委发布《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》,国务院决定,在境内证券市场实施国有股转持,即新老划断后,凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份公司,除国务院另有规定的,均须按首次公开发行时股份数量的10%,将股份公司部分国有股转由全国社保基金理事会持有。这是第二轮国有股“转持”充实社保基金的改革。

  2017年11月9日,国务院发布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》,这是第三轮全方位、大范围划转国有资产充实社保基金的改革,此轮划转规模远大于前两轮。本次划转范围:包括全部上市国企和非上市国企,也包括全部央企和地方国企,仅有公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的除外。本次划转比例:统一确定为企业国有股权的10%。

  按原定计划,2017年底至少应有三、五家央企试点,2018年全面展开。然而,时至今日,这一进展似乎并不顺利。截止2018年10月15日,仅有三户试点企业划转国有资本200多亿元到社保基金。2019年这一进程有望提速。

  (八)尽快实现基本养老保险全国统筹

  2017年10月,十九大报告第一次明确作出“尽快实现养老保险全国统筹”的重大战略决策。全国统筹也就是将全国基本养老保险基金直接交由中央政府统收统支,地方政府不再干预或介入基金收支,这将极大地提升基本养老保险互助共济的规模效应,降低行政管理成本,提高基金收支平衡能力及效率,同时达成制度的统一与公平,并能提高制度的有效性与可持续性。

  2018年6月13日,国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》,这标志着我国职工基本养老保险全国统筹的实现路径、时间节点、步骤进程及最终方案已经水落石出,接下来就是具体实施,付诸行动,这是一件令人振奋的重大民生举措。

  从“通知”条款及人社部答记者问的相关内容,我们可以梳理出尽快实现养老保险全国统筹“三步走”的清晰思路及实施步骤:第一步,从2018年7月1日开始正式实施中央调剂制度;第二步,截止2020年底,全面实现真正意义上的省级统筹,也就是实现企业职工基本养老保险省级统收统支,结束地级市或县(市)统收统支的历史;第三步,从2021年开始,正式实现职工基本养老保险全国统筹(全国统收统支),这是最后的“临门一脚”。

  不过,由于地区经济发达程度不同,尤其是各地缴费标准差异巨大,比方,广东和浙江职工基本养老保险企业缴费比例仅为14%,而其他省均为19%或20%,各省结余基金在完全上缴给中央统收统支之前,是否会存在政策博弈和制度套利?这是我们必须重点防范的政策风险,同时,我们还应尽量缩短“中央调剂制度”的过渡期,尽快实现真正意义上的全国统筹,确保全国参保人权益的完整性与安全性。

  (九)税务机构统一征缴社会保险费用

  2018年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》,明确从2019年1月1日起,各项社保费将交由税务部门统一征收,从而结束了社保经办机构与税务部门“双主体”征缴社保费的局面。

  我国现行社保费征缴方式五花八门,既存在地区之间政策标准的不统一,也存在征收部门之间信息分割不能共享,这使得社保缴费存在制度不公平与制度漏损,征缴效率低,管理成本高,这给一些不良企业漏缴、少缴或不缴社保费提供了可乘之机。

  由机构改革后的税务部门统一征缴社保费,将更具权威性、强制性、统一性、公平性及透明度。机构改革后的税务部门不仅可以摆脱地方保护及地方本位的干扰,税费征缴工作将更独立高效,而且庞大的税务征稽网点及专业人员还掌握着所有企业及个人的基本档案及应税所得信息,在全民参保及足额缴费上,税务机关通过统一征缴社保费可以发挥“稳、准、狠”的监督作用,进而产生威慑效应,这将大大减少不诚信、不守法企业漏缴、少缴、不缴社保费的违法违规现象,并有利于提高社保制度有效性和公平性,做实全民参保与社保缴费,维护劳工的社保权益。

  (十)第三支柱个人养老金制度密集出台

  2014年7月,原保监会在北京、上海、广州、武汉正式开展老年人住房反向抵押养老保险试点。2016年7月,原保监会决定将试点范围扩大至各直辖市、省会城市、计划单列市以及江苏省、浙江省、山东省、广东省的部分地级市。2018年8月,中国银保监会发布通知,在全国范围内推广老年人住房反向抵押养老保险,“以房养老”保险正式推向全国。

  2018年3月2日,中国证监会正式公开发布《养老目标证券投资基金指引(试行)》,自公布之日起施行。这意味着我国养老目标公募基金(以下简称“养老目标基金”)的法律地位正式确立。

  2018年4月2日,财政部、税务总局、人社部、银保监会、证监会联合发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》,决定自2018年5月1日起,在上海市、福建省(含厦门市)和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点。试点期限暂定一年。

  2018年,从养老目标证券投资基金横空出世到个税递延商业养老保险出笼,再到反向抵押以房养老全国普及推广,三大序列个人养老金产品密集出台,这标志着我国“三支柱”养老金体系建设已开始填补第三支的“空白”,这也是鼓励国民进行长期养老储蓄的重大政策信号。

  (十一)延迟法定退休年龄的备选方案(未完成)

  2015年3月10日,人社部部长尹蔚民在两会接受记者采访时,明确表示:争取2015年完成延迟退休年龄方案制定,2016年报经中央同意后征求社会意见,2017年正式推出,方案推出至少五年后才会实施。不过,目前2018年已近尾声,仍无实质性动静。这或许是近五年来养老金制度改革中最艰难的一项任务,也是未完成的一项改革。

  众所周知,希望尽早退休是人的天性。我们根本用不着任何形式的民意调查,地球人99%都是反对延迟退休的,不过,这丝毫也不影响政府的理性决策。从世界大趋势来看,各国法定退休年龄改革具有两个十分明显的共性特征:第一,延长法定退休年龄是共同趋势;第二,统一男女退休年龄也是大势所趋。

  在西方国家,男女法定退休年龄大多统一在65岁及以上,早在1935年,美国就将男女法定退休年龄统一为65岁,目前为66岁,2027年将提高至67岁。在发展中国家,金砖五国男女法定退休年龄正在向60岁以上迈进。例如,印度公务员及教师退休年龄为62岁,其他人员为60岁;南非男女退休年龄已统一为60岁;巴西男性退休年龄为65岁,女性为60岁。此外,俄罗斯即将推出的改革方案:男性退休年龄从60岁推迟至65岁,延长5年;女性从55岁推迟至63岁,延长8年。延长退休年龄的实施将经历很长的过渡期,计划2019年开始该进程,以便分别在2028年和2034年逐步实现男性65岁和女性63岁退休。

  相比之下,我国男性退休年龄统一为60岁,城乡居民(5亿多参保人)的男女性退休年龄也统一为60岁,然而,仅有1亿左右的城镇女职工参保人,她们的退休年龄太早,其中,女特种工45岁,女工人50岁,女干部55岁。这一人群尽管只有1亿参保人,但它却是中国劳工8亿多参保人中的特殊群体,尤其是与参保人中的弱势群体——城乡居民相比,这既是制度的不公平,更是劳动力的巨大浪费。

  因此,我们认为,将全国男女退休年龄统一至60岁,应该是中国延迟退休年龄改革方案中阻力最小、且最能赢得广大草根阶层支持的。为此,我们主张中国延迟退休改革的最佳方案,首先是将男女法定退休年龄统一为60岁。

  (注:本文原载《中国劳动保障报》(理论版)2018年12月)

分享到:
泰山特色网| 网站简介| 网站地图| 问答地图| 疾病地图| 招聘信息| 战略合作| 媒体报道| 意见反馈| 联系我们